在第十二届全国人大常委会第十八次会议上，高广生建议：目前卫生界缺少一部法律，要加快我国基本医疗卫生法的立法速度，为卫生改革提供法律保障。通过立法，明确公立医院公益性定位、政府对公立医院的支持义务和强度，科学制定分级诊疗制度和三级医疗网络等等。

　　长期以来，我与医改、与医院、与医生、与患者，都有着非常密切的接触，尤其在这几年的医改中，我深刻体会到：当前医改之难，医患关系之纠结，关键就是我们既没有一套完整的医疗卫生理论，也没有一系列行之有效的法律法规来支撑。因此，我们的思想反反复复，我们的论坛争争吵吵，我们的道路弯弯曲曲。即使我们知道医改进入深水区，可我们仍然在茫茫大海中打转。

　　大家也知道，医改这么多年了，我们有形形色色的方案，形形色色的试点，形形色色的模式，但是为什么还没有一个放之全国，甚至放之全省而皆准的模式呢？关键在一个，我们没有一个基本理论，更没有一个大法。早在医改元年，我就提出医改必须有法律保障；次年我又提出医改必须有人大监督；随后又提出，医改试点必须有评估，评估之后必须通过立法巩固下来，形成一个有法可依的格局，而不至于是今天的领导一句话，明天的领导又是另一句话，使得医改朝令夕改，无所适从。中央发号令，各省、各市，甚至各县、各镇都有自己的一套，杂乱无章……立法、依法，就是从顶层设计解决根本问题。

　　当前公立医院改革最主要的是解决公益性的问题，因为公益性就是公立医院之根本。然而，目前的公立医院还是真正意义上的公立医院吗？看看两组数据，大家就清楚了：截止2014年底，全国8677所政府办的公立医院长期负债合计2333亿元，其中地市以上医院占52%，区级医院占9%，县级医院占39%；2009－2014年的6年间，全国财政医疗卫生支出累计4.06万亿元，而这一数值与同期的全国财政总支出69.15万亿元相较，占比为5.87%。所以，公立医院的公益性必须有法律来保障。

　　宪法是我国的根本大法、基本法，《医院法》、《医疗法》、《基本医疗卫生法》、《医师法》等等就是《宪法》的具体化，是我国法律体系的重要组成部分，是指引我国医疗卫生体系的建设，也是监督各级政府依法办医的法律依据。这些普通法律约束着你如何办医、如何行医，不管是政府办的公益性医院，还是企业或个人办的非营利或营利性医院。比如说，我们现在鼓励公私合作，欢迎社会资本参与公立医院的改革，但至于如何办，就必须有一个“说法”；又比如说，鼓励办“混合所有制的公立医院”（这种说法本身就没有法律基础），鼓励社会办医，用什么法律去保障？

　　以PPP（公私合作伙伴关系）为例。PPP本来是解决政府在财政不足下提供公共服务的一种合作形式，也就是政府与社会资本在特定的范围内办“公共事业”，基本点在非营利。各国也都有很好的尝试，甚至联合国也利用PPP的原理发包给社会团体、企业，以支持欠发达地区和国家的公共事业。值得注意的是，他们都是在严格的法律框架下操作的。但是，我们国家并没有在别人成熟的法律基础上，结合中国的实际情况制定适合自己的法律框架。不仅如此，我们还错误地认为第一个“P（public）”是公立医院，因而忽视了政府的作用，甚至通过“公立医院”自负盈亏与资本方共同赢利。

　　目前，广东有两个正在进行中的PPP项目，一个是中信与汕尾市政府的合作，另一个是康美与怀集县政府的合作。如果按照经典的PPP理论，这两个项目是应该做得很好的，可他们有共同的致命伤，那就是都将“医疗”当作赢利点，甚至当做经济的增长点，都没有一个很好的法律文件约束双方的权利与义务。对于PPP，前人已经有了经验和教训，为何我们还要摸着石头过河，还要各种各样的试点呢？如果有《医院法》、《医疗法》等法律的指引与监督，情况又如何呢？

　　由此又说到医院管理。公立医院的管理也遇到了很多很多的难处，比如技术准入、机构准入、人员准入等，我们有没有法律可依呢？有！但是这些法律相较于现在医改提出的任务，又显得落后很多，如何去修正与补充呢，比如双向转诊、分级诊疗？为什么我们这些好主意难以实现呢？也是法的问题。比如说，一些成熟的、适宜的技术为什么要根据医院的等级来使用呢？基本药物制度为什么成为药品分级使用的制度呢？这些都导致了公立医院越做越大，医生、患者都往大医院跑，基层越来越薄弱。假如《医院法》、《医师法》、《医疗法》分别规定了机构与人员的权利与义务、技术的使用原则与范围等，那么如果想办医院，只要符合法律要求就可以办；如果想开展一项技术，只要专项技术是允许的，合格的医生在合格的机构使用就是合法的。

　　法律就是一个统治工具，是全体国民意志的体现。当前，在提倡“政府引导、市场推动”的市场机制大环境下，医改无论如何改，都必须以法律为准绳。该立法的立法，该修法的要修法。医改多年了，立法、修法迫在眉睫！立法是决心，依法是信念。医改，我们不能再折腾了！