当下，中国公立医院普遍存在众多编制外员工，俨然已经成为一个独特的现象。而其产生的原因显然很复杂，但根源仍然在于编制制度。那么，怎么才能破解这一困局，解决院长无编可用的苦恼，各地在政策范围内进行了积极的探索。

　　2017年5月27日，安徽省编办在亳州市组织了一次公立医院编制“周转池”调研工作座谈会，拟在亳州市人民医院和亳州市华佗中医院开展编制“周转池”制度试点。

　　那么，编制“周转池”是个什么东东？为什么要在当下做这件事？这种管理举措对公立医院院长管理会产生什么样的影响？是否为长久之计？本文，笔者就和大家聊一聊。

　　编制“周转池”制度是个啥？

　　据媒体报道，安徽提出的编制“周转池”就是统筹全省存量编制资源，收集全省闲置编制，建立一个“编制银行”。通过“控制总量、盘活存量，人编捆绑，人走编收”编制管理新模式，有效解决“有编不用”和“无编可用”结构性缺编问题。

　　那么公立医院是否存在“有编不用”和“无编可用”这种结构性问题呢？据笔者有限范围内的观察，几乎所有的公立医院（县级及以上医院）基本上不存在“有编不用”现象，而几乎都存在“无编可用”。如果从“全省”角度看，基层医疗机构倒是存在不少“编制空缺”而缺人的情况。因此，对于公立医院纳入编制“周转池”这个“编制银行”，可能都是“贷款户”，也就是从“池”子里“捞鱼”的。

　　从这一点来看，也许公立医院倒是“编制池”制度的受益者，似乎可以短期内缓解一部分缺编困难。

　　医院无编可用，院长的苦恼

　　什么是编制？编制通常是指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配，由财政拨款的编制数额由各级机构编制管理部门确定，各级组织人事部门根据编制调配人员，财政部门据此拨款。编制通常分为行政编制、事业编制以及公益性岗位。因此编制具有计划性，编制管理也是一种资源配置行为，编制的核心是“财政拨款”。

　　也许正是这样，政府出于减轻财政支出压力的需要，几十年来对公立医院编制实行了严格的控制，基本上没有考虑医院服务量的大幅度增长，一直没有给公立医院增加编制。特别是随着我国新农合和城镇职工、城镇居民医疗保险制度逐步建立以后，广大群众的医疗服务需求被极大地激发了出来，加之人们对医疗安全性和医疗质量要求的提高，众多公立医院病员迅速成倍增加。为了满足患者的医疗服务需求，公立医院就出现了大量的编外人员。这些无编人员在解决了患者医疗需求的同时，也给院长带来很多苦恼。

　　一是编制内外人员由于身份不同，难以真正享受到公平待遇。比如职称晋升、工资调整、财政拨款、医疗保险、工伤保险甚至意外伤害赔偿等都内外有别，编外人员很难与编制内人员一样平起平坐。

　　二是由于没有正式编制，很多关键岗位急需的业务骨干进不来。即使临时聘进来也由于是“临时工”，人员不安心，待遇有差距，严重影响单位事业发展，也不利于留住优秀人才。

　　三是由于编制紧缺，院长只有把有限的编制让给最关键的岗位和最重要的人，因此就出现了大量的编制外的护理人员。甚至出于节约经费考虑，院长尽量压缩医务人员的数量。这也是造成医务人员负担过重，常常超负荷工作，服务质量效率不高，患者满意度低的主要原因之一。

　　如今安徽开始试点编制“周转池”制度，公立医院院长有哪些可以利用的机会呢？

　　一是积极用好“编制池”政策，尽可能多的解决医院急需岗位的编制短缺问题，特别是优先解决医院的编外骨干人员。

　　二是根据医院现实工作需要，结合未来发展，做好医院编制工作，确定岗位“优先级”。

　　编制池还是治标不治本

　　尽管“编制池”制度可以缓解公立医院编制紧缺的部分问题，但仍然难以解决公立医院用人体制机制不畅的根本问题。

　　作为公立医院改革中一根难啃的硬骨头，编制就如同“围城”一样，有编制的，大多数并不希望废除之，因为来之不易，尽管为数不少的人也曾经经历过没有编制的痛苦煎熬，一定也觉得很讨厌很可恶，但一旦得到就会倍加“珍惜”，深感弃之可惜。而没有编制的，时时刻刻都想除之而后快。因此，在去年人社部发出“废编”声音后，一些媒体在做“如何看待”的调查时，为数不少的人并不赞成也就不难理解了。想一想，为什么会有一大批人会不愿意放弃呢？其实说到底，还是一个“利”字，因为这个可恶的编制附带了太多的利益。

　　如今，安徽试点编制池，仍然坚持的是“控制总量、盘活存量，人编捆绑，人走编收”。笔者认为，所谓“控制总量”就是继续巩固现有编制制度，所谓“盘活存量”就是坚持编制制度的前提下，完善管理新模式，充其量就是一个改良，倒是可以在一定程度上解决“有编不用”和“无编可用”结构性缺编问题，但很难算得上体制机制改革。特别是坚持“人编捆绑、人走编走”更是暴露出这个“编制池”制度的致命性错误，就是更加明确了编制是特定的“人”的，显然与国务院“实行编制备案制，改革人事制度，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理，定编定岗不固定人员”有很大出入。

　　由此可见，采取这种建立“周转池”的办法实际上并不能从根本上解决当下公立医院用人方面的体制机制问题，因为公立医院缺编不是小范围个别医院的问题，而是普遍存在的共性问题，也不是简单的编制增加或减少的问题，而是编制制度不适宜公立医院改革与发展的问题，因此，企图通过建立“编制池”制度，只能临时缓解公立医院无编可用，仍是治标不治本。而且这种“临时性”措施仍然是基于编制总量管理的前提下实施的，没有从有利于公立医院发展的角度在编制人事薪酬制度改革方面做出丝毫变革，因此不但不利于改革，反而是巩固了落后的制度。

　　在公立医院，编制制度应当废除

　　不可否认，在计划经济占主导的时代，编制在统筹资源管理充分发挥短缺资源作用方面起到了较好作用。但随着改革开放的深入，我国正在逐步建立与完善社会主义市场经济，而这时如果在一些必须依靠市场配置资源的行业里继续坚持编制管理，那就显得不合时宜。

　　对于公立医院，有三点更能说明编制其实早已名存实亡。一是大量存在编外人员。这些编外人员，干工作与编制内人员无二，但待遇却差距很大。实际上已经沦落为医院里的“二等公民”；二是单位进人早已不再受编制控制了。要进的人没有编制也可以进，只要领导签字同意，哪管有无编制。而工作没做到家的，没有编制就成了“挡箭牌”和说辞。甚至非常重要的医院领导职数配备也把编制抛到九霄云外了；三是财政早已不再给医院拨人头工资了。而这一点充分说明依靠编制制度控制“财政拨款”的核心已经瓦解。既然已经名存实亡，为什么还要死死抓住不放呢？实际上编制早已异化为某些人践踏人才、耍特权的工具。

　　2015年5月，国务院办公厅接连以国办发〔2015〕33号和38号文件发布了《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》和《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》，其中要求“完善编制管理办法”，要在地方现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量，创新编制管理方式，逐步实行编制备案制。所谓“备案制”就是不再需要上级发文核定。要改革人事制度，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制，落实医院用人自主权。显然也不再是“人编捆绑、人走编走”。

　　显然，现实与政策都预示着：废除编制制度是大势所趋。基于此，笔者认为，公立医院编制人事分配制度改革的第一步是废除编制制度而不是建立“编制池”，也许只有迈出这一步，公立医院去行政化，院长取消行政级别才变得有可能。

　　（原文章刊发于《中国医院院长》杂志）