（“中国法学会2020年度部级法学研究重点委托课题”《<传染病防治法>修改研究(课题编号：CLS[2020]ZDWT03）》课题组成员）

　　新冠肺炎疫情应对，惹出来一个热门话题，即传染病疫情，尤其是重大传染病疫情信息披露及预警，究竟有何规范。

　　据《<传染病防治法>修法再引关注，疫情信息公布权是否进一步下放？》（何香奕.2020年01月31日 22:45 界面）报道，北京大学法学院教授沈岿说，关于疫情信息的发布，主要的相关法律有《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》，以及原卫生部印发的《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》(2006修订）。沈岿提到，根据上述三个法规规章，可以明确地级市政府或是省、自治区、直辖市的政府，都不是法定的发布疫情信息的义务主体。“只是授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门，而没有授权各省、自治区、直辖市政府，以及地级市政府去做信息发布”。沈岿认为，通过此次疫情，可以汲取的一个最主要的教训就是，地方政府不应该过于僵硬地理解法条，应该真正把握相关法律的精神，把握风险治理情形下所需要的风险预防意识和风险交流的重要性。（https://tech.sina.com.cn/roll/2020-01-31/doc-iimxxste7942581.shtml。最后登录时间：2030年2月20日）

　　现行法规果然如此无效果规制么？我们来解析一下传染病疫情预警和信息发布的有关规则。

　　一、关于传染病疫情信息、突发事件信息披露制度

　　1、现行规定

　　《传染病防治法》第三十八条规定：“国家建立传染病疫情信息公布制度。

　　国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。

　　传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。

　　公布传染病疫情信息应当及时、准确。”

　　《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条规定：“国家建立突发事件的信息发布制度。

　　国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。

　　信息发布应当及时、准确、全面。”

　　而这个传染病疫情信息公布、及突发事件信息发布的国家制度是什么呢？

　　《卫生部关于印发<卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案>的通知(2006 修订)(卫办发[2006]79 号)有：“根据新修订的《传染病防治法》第三十八条‘国家建立传染病疫情信息公布制度’的规定和《国家突发公共卫生事件应急预案》的具体要求，我部对原有试行方案进行了修订。现将修订后的《卫生部关于法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》印发给你们”。显然，《卫生部关于法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》就是“国家建立”的传染病疫情信息公布、及突发事件信息发布的国家制度。

　　讨论

　　（1）关于信息披露主体

　　《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》均将信息披露（公布、发布）授权给国务院卫生行政部门或省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门，而非各级政府。这就是沈岿教授“可以明确地级市政府或是省、自治区、直辖市的政府，都不是法定的发布疫情信息的义务主体。”说的来源。《传染病防治法》第三十八条第二款的信息，属于日常监测信息的定期发布，比较平缓，由有关卫生行政部门（如今是卫生健康部门，下不赘注）承办，自无不妥。但其第三款内容，对应于《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条第二款，属于紧急形势之下的应急信息披露（公布、发布），甚至可能涉及到广泛地域的国计民生综合性危机处置，实不宜授权给各级卫生行政部门，而应由国务院或省级、地级、县级市人民政府承办为妥。此当然有待今后修法予以改易。

　　不过，原卫生部针对信息的轻重缓急不同性质，在文件里也做了预设，即沈岿教授注意到的“原卫生部实则通过《方案》直接将法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息授权给了各省、自治区、直辖市卫生行政部门。”。《卫生部关于印发<卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案>的通知(2006 修订)》(卫办发[2006]79 号)规定：“按照《传染病防治法》第三十八条第三款和《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条第二款的规定，从本方案公布之日起，卫生部授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门在本行政区域内发生传染病暴发、流行以及发生其他突发公共卫生事件时，及时、准确地发布辖区内的法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息。”十分具有先见之明！

　　（2）合法性问题

　　《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》均无授权哪个部门制定该制度的授权条款，而本方案只是以“卫办发[2006]79 号”的文件形式颁发，故笔者以为存有一定的合法性隐患。沈岿教授以为“按照《方案》，当发生传染病暴发、流行以及发生其他突发公共卫生事件时，省一级卫生行政部门可以发布疫情信息，无需再获得授权，…”值得商榷。所以，建议修法时一并考虑增设授权条款。

　　二、关于传染病预警、突发公共卫生事件预警制度

　　1、现行规定

　　《传染病防治法》第十九条规定：“国家建立传染病预警制度。

　　国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”

　　第二十条规定：“县级以上地方人民政府应当制定传染病预防、控制预案，报上一级人民政府备案。

　　传染病预防、控制预案应当包括以下主要内容：

　　（一）传染病预防控制指挥部的组成和相关部门的职责；

　　（二）传染病的监测、信息收集、分析、报告、通报制度；

　　（三）疾病预防控制机构、医疗机构在发生传染病疫情时的任务与职责；

　　（四）传染病暴发、流行情况的分级以及相应的应急工作方案；

　　（五）传染病预防、疫点疫区现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调用。

　　地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后，应当按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施。”

　　第三十四条规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门应当及时向本行政区域内的疾病预防控制机构和医疗机构通报传染病疫情以及监测、预警的相关信息。接到通报的疾病预防控制机构和医疗机构应当及时告知本单位的有关人员。”

　　第三十五条规定：“国务院卫生行政部门应当及时向国务院其他有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门通报全国传染病疫情以及监测、预警的相关信息。

　　毗邻的以及相关的地方人民政府卫生行政部门，应当及时互相通报本行政区域的传染病疫情以及监测、预警的相关信息。

　　县级以上人民政府有关部门发现传染病疫情时，应当及时向同级人民政府卫生行政部门通报。

　　中国人民解放军卫生主管部门发现传染病疫情时，应当向国务院卫生行政部门通报。”

　　《突发公共卫生事件应急条例》多处提及突发（公共卫生）事件预警。第十四条规定：“国家建立统一的突发事件预防控制体系。

　　县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统。

　　县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，应当指定机构负责开展突发事件的日常监测，并确保监测与预警系统的正常运行。”

　　第十五条规定：“监测与预警工作应当根据突发事件的类别，制定监测计划，科学分析、综合评价监测数据。对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件，应当依照本条例规定的报告程序和时限及时报告。

　　《国家突发公共卫生事件应急预案(2006年02月26日)》之“3突发公共卫生事件的监测、预警与报告”规定：“

　　3. 1监测  国家建立统一的突发公共卫生事件监测、预警与报告网络体系。各级医疗、疾病预防控制、卫生监督和出入境检疫机构负责开展突发公共卫生事件的日常监测工作。

　　省级人民政府卫生行政部门要按照国家统一规定和要求，结合实际，组织开展重点传染病和突发公共卫生事件的主动监测。

　　国务院卫生行政部门和地方各级人民政府卫生行政部门要加强对监测工作的管理和监督，保证监测质量。

　　3. 2预警

　　各级人民政府卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息，按照公共卫生事件的发生、发展规律和特点，及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势，及时做出预警。”

　　《中华人民共和国突发事件应对法》(2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)第四十三条规定：“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”

　　第十八条规定：“应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。”

　　第四十条规定：“县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估;认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告，并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”

　　第四十二条规定：“国家建立健全突发事件预警制度。

　　可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

　　预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”

　　第四十五条规定：“发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施:

　　(一)责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备;

　　(二)调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用;

　　(三)加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序;

　　(四)采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行;

　　(五)及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告;

　　(六)转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产;

　　(七)关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;

　　(八)法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。”

　　讨论

　　（1）预警主体

　　《传染病防治法》及《传染病防治法实施办法》对传染病预警制度并无详实规定。值得关注的是，《传染病防治法》第十九条第二款是“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”及时发出传染病预警的主体，是很明确的，为“国务院卫生行政部门”，和“省、自治区、直辖市人民政府”！

　　《突发公共卫生事件应急条例》本文看不出预警主体的规定，《国家突发公共卫生事件应急预案(2006年02月26日)》规定的“及时做出预警”的主体是“各级人民政府卫生行政部门”。

　　《突发事件应对法》第四十三条规定的“发布相应级别的警报”的主体是“县级以上地方各级人民政府”。

　　由上可见，预警主体的规定，各不相同。

　　（2）有关概念的涵义

　　《传染病防治法》的“传染病预警”信息与“传染病疫情信息”，《突发事件应对法》的“相应级别的（突发事件）警报”，《突发公共卫生事件应急条例》里的“突发（公共卫生）事件预警”，诸概念各自的涵义及互相之间的关系，实在不够清晰。《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》（中华人民共和国卫生部令 第 37 号）、《国家突发公共卫生事件应急预案》亦无更细化内容，亟待通过系统性修法予以明晰。

　　但是，即便上述概念的涵义及相助之间的关系不明，是否就等于地级市政府可以在重大传染病疫情事件或者突发公共卫生事件面前消极地不主动发布疫情信息？答案是否定的！沈岿教授认为“地方政府不应该过于僵硬地理解法条，应该真正把握相关法律的精神，把握风险治理情形下所需要的风险预防意识和风险交流的重要性。”其实，法律通道是存在的。《突发事件应对法》第四十三条授权“县级以上地方各级人民政府”“发布相应级别的警报”。“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”（第三条第一款），重大传染病疫情事件当然属于“突发事件”，本就该由包括地级市政府在内的“县级以上地方各级人民政府”发布相应级别的警报。而发布警报，自然就必须对社会、对各有关部门做出事件的基本描述，否则，“发布警报”也就无从谈起。对于重大传染病疫情事件来说，也就必然涉及到疫情信息的发布。于此而言，根本就不能认为“地级市政府不是法定的发布疫情信息的义务主体”。

　　建议

　　由上述分析可见，《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》及有关配套文件，就疫情事件的信息披露、预警信息发布，以及主体授权，存在概念不清、互不协调、授权混乱的隐患。从有利于应对和控制事态考量，均应统一授权“县级以上地方各级人民政府”为传染病爆发、流行时的“传染病疫情信息”、“突发（公共卫生）事件预警”，以及“传染病预警”、“相应级别的（突发事件）警报的发布主体。

　　2020年2月20日夜