一、案由：

　　改革开放以来，市场主体的理念深植人心，促进了社会活力与经济发展，但是，也导致有些领域过度市场化，甚至误判了一些社会关系的法律属性，公立非营利性医疗卫生事业中的医－患关系的法律属性，被一律视为民事法律关系，就是一个误判，其实应该是行政法律关系。这个误判，亟待纠正，以为《基本医疗卫生法》高质量立法奠定基础。

　　二、案据：

　　现代文明社会，是法制的社会。尤其是改革、开放以来，市场经济飞速发展，对“法制”的渴求，成为全社会的共同愿望，十八届四中全会更是提出了建设法治国家的要求。全国人大也于2015年底启动了医疗卫生领域“母法”《基本医疗卫生法》的立法工作。因此，卫生法治建设就面临一个最基本课题，就是我国公立非营利性医疗卫生事业中医－患关系的法律属性问题。若此不能澄清，则卫生法学建设就在某种程度上无的放矢，导致事倍功半，甚或带来负面影响。

　　1、公立非营利性医疗卫生事业中的医－患关系并非民事法律关系

　　目前的理论探讨中及实际工作中，有一种将医疗卫生事业视为市场经济体制中的普通服务业、将一切医－患关系都视为市场经济中普通的买卖关系的错误倾向，误判一切医患关系为民事法律关系，医疗纠纷司法解决的途径，也就全是走上“民事法庭”，以《中华人民共和国民法通则》（以下简称《通则》）、《中华人民共和国侵权责任法》为适用法律解决经济给偿纷争。

　　其实，《通则》第二条对我国民法调整的对象作了明确的规定，即“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系”。即，民法调整的是平等主体间的财产关系和人身关系。即主要是横向的经济关系和人身关系。民法调整的这种平等主体间的横向经济关系具有三大特征：

　　１、这种关系的主体处于平等地位，而不能是管理与被管理、监督与被监督的关系。

　　２、必须是在双方自愿的基础上发生的商品自由让渡关系，而不能基于行政隶属关系而发生。

　　３、等价有偿、互惠互利，而不能是不等价的交换与无偿的调拨。

　　而公立非营利性医疗卫生事业中的医-患关系,恰恰不具备民法调整的平等主体间的横向经济关系的三大特征。首先，医、患双方不处于平等地位。其次，医－患关系一般而言，是不建立于“自愿”基础上的。第三，医－患关系具有“不等价”的特点。

　　医疗收费是劳务收费中事业性收费的一种。所谓劳务收费，指以一定的场所、设备、工具和服务性劳动提供服务所收取的费用，又称劳务价格或服务收费。在中国，劳务收费通常按收费性质不同分为以盈利为目的的经营性服务收费和不以盈利为目的的事业性服务收费与行政性服务收费三类。经营性收费由服务成本、利润和税金构成。事业性收费一般只计算服务成本或弥补事业经费不足部分，主要包括：医疗收费、教育收费、检验检疫收费、科研与技术服务收费、调解服务费、代理费、基础设施使用费、资源使用费等八类。凭借行政管理权收取的手续费称行政性收费，包括注册登记费、证照费和管理费三类。医疗收费系向就医者收取的费用，主要有门诊挂号费、住院床位费、手术费、化验费、检查费、治疗费和药品费等。中国实行公费医疗、劳保医疗和自费医疗三种收费制度。建国以来，一直强调医疗卫生事业的福利性，国家开办的医疗诊所实行低收费政策，收费低于成本较多。1979年经济体制改革以来，各地不同程度地调整了医疗收费标准。对使用新技术、新设备进行医疗服务的项目，实行按不含工资的成本收费。伴随医改进程，各地也针对医疗卫生服务价格进行了调整，但都不是“市场价”。所以，医院政策性亏损严重，大量的病房治疗工作处于亏本经营状态。那么，这种“不等价”现象是偶然地暂时出现，还是必然地永远存在呢？回答是肯定的：等价交换原则与全心全意为病人服务的医德原则有矛盾。全心全意，就要讲奉献，把病人利益放在首位，医－患关系不能只是一种等同的价值量的交换关系。且医院亦非一个纯粹的经济实体，医院的根本性质决定了其改革的取向不可能是市场取向。当然，我国医疗卫生事业的改革，也包括对“福利性”的改革，但并不是要取消福利性，而是克服过去对“福利性”的片面理解，在正确认识的前提下，进一步完善“福利性”，使之与我国当前的经济发展状况相适应。随着我国经济的不断发展，医疗卫生事业的福利性也必然会不断增长，最终实现全社会的免费医疗，从而落实全国卫生与健康大会上习总书记“要把人民健康放在优先发展的战略地位，加快推进健康中国建设，努力全方位、全周期保障人民健康”的指示，随着国家经济的发展，逐年增加用于医疗卫生事业的国家预算拨款，加强政府对医疗卫生事业的支持，是国家注重社会保障的重要体现。我国的投入在国家预算中所占比例还不高，今后应进一步增加。至于医疗服务市场化，完全放开价格以“断奶”的设想，在理论上和实践中都是行不通的。

　　所以说，无论过去、现在，还是将来，国家主体医疗卫生事业中的医－患关系都不是民事法律关系。

　　2、公立非营利性医疗卫生事业中的医－患关系是行政法律关系

　　㈠公立非营利性医疗卫生事业的本质、医疗单位的性质及医疗服务的特征：

　　世界卫生组织总干事中岛宏在1995年３月６日至１０日召开的社会发展世界首脑会议预前会开幕式上说：“没有卫生就不可能有社会发展和经济增长。卫生是社会发展目标的基本目标，它也为政治稳定提供土壤。为了预防贫穷、失业和增进社会团结，在发展战略中必须把卫生作为行政的核心。”当代国际社会中许多国家，都把向全民提供医疗保障作为政府行为，而不是个人行为。我国在此国际大环境和大背景之下，必须把医疗卫生工作视为一个“大的政治问题”而抓紧抓好。即，公立非营利性医疗卫生事业的本质是“实际负责兑现向全民提供医疗保障的政府行为的职能部门”。

　　作为具体承担、实施“向全民提供医疗保障”这种政府行为的职能部门，国家主体医疗卫生事业中的各级各类医疗业务单位，必须以保护人民健康为己任，满足人民基本的医疗卫生需求，而不是以盈利为目的。其宗旨是全心全意为人民服务，实行救死扶伤的革命人道主义。国家不仅不向医院征税，不要上缴利润，而且每年都要从国民收入中有计划地拨款兴建或资助医院，以使全体社会成员享有基本医疗保健的保障。这是社会主义个人消费品按劳分配的补充形式。但是，这种分配不与劳动者为社会提供的劳动量相联系，而是按照不同对象的医疗保健实际需求、医学科学发展水平及国家、社会一定阶段的经济担负能力这三者形成的动态平衡下的标准，即所谓“基本的医疗卫生保健”尺度，有计划、有组织地进行分配的。这个分配活动，表现为医事活动：行医过程中的诊断、治疗、康复，即是不断探明具体社会成员保健实际需求，并结合医学科学发展水平及国家、社会一定阶段的经济担负能力这两个因素，而确定、修正其“基本的医疗卫生保健”尺度，据以“分配”卫生福利的过程。所以，医院实是由政府部门延伸、派出的基层专业行政职能部门。

　　由于病人和医生不是相互独立的，医生不仅仅是供方，他的服务对病人来说还具有主观随意性，则因为需求者的被动性和供给者的主动性、决定性，导致了医疗卫生服务供给的高度专业性和行医许可制度形成的医疗卫生服务市场的封闭性和进入障碍，此为医疗服务的两大特征。因此，在医－患关系中，医方处于主导地位，他与患方通常处于命令和服从的不平等地位。有时，如对传染病人的“分类管理”，精神病人的管理，更是极具强制性。绝大多数诊、疗处置措施都是医方单方面决定的。至于少数风险过大的措施，虽然有征求病属签字同意的形式，但由于医疗服务的两大特征，使患方很难自主决策，大多只能“言听计从”，实质上，还是医方单方面说了算。另外，医－患关系的确立，一般并不需要双方“自愿”，任何患者都有就医的权利，急诊更是如此，医院一般而言是不可“自愿”选择病人的，“三首负责制”决定了转诊病人必须严格遵循相关的法规运作。此两点亦与民事法律关系格格不入。医疗服务中的纠纷的解决，有完整严密的法定程序及相应的机构，如各级医学会组织的医疗事故技术鉴定。此亦为医疗服务区别于其他服务行业的特征。

　　㈡行政法律关系的特征：

　　行政法律关系有如下特征：⑴行政法律关系的一方总是国家行政机关，或由法律、法规授权的其他行政法律关系主体。⑵在行政法律关系中，行政机关处于主导地位，它与其它主体之间通常是处于领导和被领导、命令和服从的不平等地位。⑶行政法律关系的产生只需要行政法律关系主体一方的意思表示就可成立。⑷行政纠纷的解决都要通过法定程序。

　　由前述可见，医－患关系的特征，同行政法律关系的特征基本吻合，所以，公立非营利性医疗卫生事业中的医－患关系是行政法律关系。

　　三、建议：

　　全国人大组织有关部门、有关专业人员，对此问题进行专题研究，尽快予以明确，达成共识，运用于立法、司法实践。

　　2017年6月14日晚，随园