二、为防范欺诈，对医疗广告有必要严格监管

　　实际上，无论医保制度再完善，欺诈医疗依然不可能杜绝。事实上，即便在医保制度相对比较完善的西方发达国家，医疗供方（包括医院、诊所和药店）针对患者和医保机构的欺诈行为依然时常有之，甚至医患也可以共谋来欺诈医保机构，有关政府监管机构惩治医疗欺诈或司法机构将医疗欺诈者绳之以法的媒体报道亦不鲜见。

　　欺诈医疗行为固然最终会发生在医疗机构或医务人员与患者之间，但面对一般公众的医疗广告，极有可能为欺诈医疗提供施展的平台。正因为医疗服务具有信息不完全性和信息不对称性，要求消费者对医疗服务、医疗技术和涉医产品（例如药品、仪器、耗材等）的品质进行甄别，无疑是天方夜谭；与此同时，医疗服务事关重大，不仅攸关患者的健康与生命，而且还与整个国家社会福利体系和经济发展有关。简言之，医疗广告具有极强的外部性，一旦对消费者产生误导，那就有极大的负外部性。

　　抑制负外部性，恰恰是政府实施监管的正当理由。事实上，很多发达国家对医疗广告实施严格的监管，通过各种法律法规设立了很多禁止性条款。例如，禁止对疗效进行夸大式宣传、禁止对价格低廉性进行宣传、禁止宣传患者体验、禁止与同类型竞争对手或产品进行比较等等，极为详细。德国《反不当竞争法》规定“名人不能鼓励消费者购买某种药品”，因此德国明星们为药企代言的行为难以滋生。在严格的监管下，营销式的医疗广告在大众媒体上极为少见，监管者也不至于因忽悠广告太多而疲于奔命。法国则干脆禁止大众媒体发布医疗广告。

　　中国对医疗广告进行监管的法律法规其实并不缺失，有些条文还颇为细致，例如明确规定医疗广告中不得出现军队机构，但违规行为依然层出不穷。在魏则西事件中，据诸多媒体的海量报道，声名不佳的莆田系行医者和投资者就非常善用与部队系医疗机构的“合作”来为自己的医疗营销（包括广告）“洗白”，而百度公司将搜索服务变成广告服务的商业模式为莆田系的新广告策略提供了施展平台。但问题在于，对这种屡见不鲜的违规广告行为，日常的政府监管行动何在呢？

　　严格监管医疗广告，除了通过订立法规明确违法违规行为之外，必须要由适当的机构和通常的渠道进行执法。目前来看，中国恰恰在执法环节缺漏极多，导致许多民众投诉无门，找不到监管者。也正是这种缺漏，为网络医疗公共事件的兴盛，提供了土壤。

　　除了通过行政治理手段对医疗广告进行严格监管之外，政府的另一个重要职责是致力于医疗市场制度的建设，从而让民众能以有效的方式对医疗服务提供者进行选择。这一工作的核心就是建立“守门人制度”，通过家庭医生为非急诊患者提供医疗服务的咨询。守门人制度的建立必须建立在医疗保险发展的基础上，即医保机构将基层医疗机构纳入门诊统筹范围，并实施按人头付费。守门人制度在中国迟迟没有建立起来，主要缘于卫生行政部门主导的家庭医生制度与社保部门主导的医疗保险制度建设相脱节。关于这个问题，与分级诊疗有关，有机会再详文论述。

　　三、对科室承包的监管何以失灵

　　在很多医患纠纷案例中，患者就医之地一般是声誉良好的公立医院。相当一部分医院有“科室承包”行为，既有可能内包给医院员工，也有可能外包给院外医疗团队。例如，在魏则西事件中，涉事的武警医院与上海一家生物技术公司进行“合作”，由后者承包了该医院的生物诊疗中心。从监管者公布的调查结论来看，该医院下属的这个中心涉嫌如下违法行为：（1）发布虚假信息和医疗广告；（2）所聘人员的医疗行为有可能涉嫌欺诈。至于该医院本身，则涉嫌存在进行科室外包的违规行为。

　　在这里，所谓“合作”，就涉事医院而言，显然就是科室承包行为的一种。本来，无论内包还是外包，科室承包导致的负外部性均层出不穷。但在舆论看来，科室外包的罪孽貌似更加深重。政府相关部门也如是观。事实上，至早自2000年以来，政府相关部门就多次发布文件，三令五申禁止公立医院的科室外包，但无数公立医院置若罔闻，公开的和私下的科室外包层出不穷，且堂而皇之地大行其道。

　　科室外包禁而不止，已成为政府监管失灵的一个典例，值得学者（特别是政府主导派学者）加以深入研究。笔者曾与学生合作，运用信息经济学中的多任务委托代理理论撰文论及，在一定的约束条件下，公立医院对所属雇员采用租金制的强激励机制，有利于各自效用的最大化。科室承包就是租金制的具体实施模式之一。我们的模型证明，如果监管者不致力于修改医院的约束条件（诸如医保支付制度），而是一味地禁止医院实施租金制，或者仅仅禁止科室外包而不同时禁止科室内包，那么禁而不止的监管失灵也就在所难免了。

　　不仅是理论推演，而且客观事实也证明，指望政府监管者有效禁止不论科室外包，还是所有形式的科室承包制，甚至禁止医院对所属人员设立创收绩效管理制度，都是无济于事的。政府监管者在这些方面大力实施有效监管的可能性微乎其微，而为应付舆情进行运动式整顿的局限性却是显而易见的。运动式整顿无法带来可持续性的制度发展，是众所周知的。更何况，政府鼓励医师多点执业，那么医师及其团队到其他医院执业，全权负责一个科室的运营，也并非匪夷所思。

　　因此，与其不靠谱地呼吁政府对科室外包强化监管，倒不如呼吁政府将监管的范围明确到相对靠谱的领域。例如，监管重点可放在医院所属科室所雇人员的执业资质和执业行为上。显然，如果医院雇佣了执业资质欠缺甚至没有执业资质的人员行医，医院和所雇人员的违法违规行为是相对容易识别的，也是容易监管的。除此之外，对特定医疗服务项目的准入监管，即没有获得特定医疗服务提供资质的医务人员（哪怕其行医资质具备）向患者提供了这一医疗服务，也可轻易识别并加以惩治。这正如有驾照但没有卡车驾照的人驾驶卡车，既容易识别，也会遭受严厉惩治一样。

　　简而言之，对医疗服务的负外部性进行监管，是政府的职责。但是，对可能带来负外部性的哪些医疗行为需要政府监管，还需要仔细考量一番。一味要求并呼吁政府以全知全能型监管者的角色管控医疗服务的方方面面，到头来还是会难免从“命令与控制”转变为“命令与失控”。

　　（完）