我国公立医院开办分院现象相当普遍。具体表现在两个方面：一是开办数量多。据不完全统计 ,2015 年44家委属（管）医院中，共开办82所分院。

　　一项对36所地方医院的调查发现 ,这36所医院共开办79 所分院，其中有9所医院开办3所及以上分院。

　　二是开办模式多样。主要包括新建、兼并、重组、托管、合资/合作、挂牌等多种模式。随着居民医疗卫生服务需求的增长和医疗卫生体制改革的深化，未来会不断涌现出更多的分院模式。

　　公立医院开办分院可以实现多方共赢

　　一是对于地方政府而言，政府可以通过分院建设提高本地的医疗水平，履行政府职责，服务本地居民；同时提高政府招商引资的能力，拉动区域经济发展。

　　二是对医院来讲,上级医院可以通过开办分院的方式获得更多的发展空间，扩大自身市场地位，通过优质资源的输出，提高医院的社会认知度和影响力；低级别的医院成为上级医院的分院后，可以低成本获取和学习先进的管理理念和新技术新项目，快速提升医院自身发展能力。

　　三是在医疗系统内部,通过开办分院，可以推动优质医疗资源下沉，实现资源共享，有效解决资源配置不均衡的问题，提高医疗服务的可及性和公平性。并且，发挥规模经济优势，节约医疗系统内部的交易成本，提高医疗系统的配置效率。

　　四是有政府官员表示“多移动1名医生就少移动50名患者”通过开办分院提高了居民就医的可及性和公平性，增加居民对医疗服务系统的满意度，有助于医疗服务的最终目的的实现，即满足居民的健康需求，提高健康水平。

　　然而,不同的涉事主体对开办分院的利益诉求不同，加上公立医院管理体制和运行机制不顺，造成开办分院过程中可能出现偏差，产生一些不可预期的后果。

　　01、政府在开办分院中的角色问题

　　政府在公立医院开办分院过程中扮演着重要作用，但有时也有行为扭曲的现象。

　　一是将分院建设作为拉动区域经济发展的手段，而忽略本地的医疗服务需求和现有公立医院的服务能力，盲目提出建设超体量分院，使公立医院陷入举债建设的困境，同时造成医疗资源浪费。

　　二是存在甩包袱行为。有基层医疗机构负责人表示，与上级医院成立总院分院关系 后，地方政府认为分院应该归总院所有和管理，直接减 少了对医院的财政投入，不利于医院下一步的发展。

　　三是政府不顾实际，随意搞“拉郎配”。最典型的莫过于陕西省某地级市的中医院，该院拥有6所分院，除了中医院为自身发展主动兼并和新建的3家分院外，其余3所分院（包括2所综合医院、1所精神病专科医 院）全部由市委常委会决定。由于摊子铺的大，中医院自身医疗资源有限，管理起来非常困难,几所分院发展都不是很好，甚至直接威胁到总院的发展。

　　02、分院的定位问题

　　对于兼并、重组和托管分院存在如何进一步明确各分院的功能定位，优化配置医疗资源的问题。调研时发现很多公立医院为求自身发展而急于办分院或者急于被托管，对分院缺少明确的战略定位和发展规划，导致双方合作失败。

　　一方面总院对多家分院缺乏统一的规划，发展定位模糊，造成分院无序发展；另一方面有些分院盲目求发展，引进大型医疗设备提出不符合自身功能定位的发展目标，造成托管无法继续。不光是分院本身功能定位存在模糊问题，一些政府部门表示，分院在等级设定、价格政策执行、收费标准制定以及医 保报销比例等方面都存在政策模糊点，没有统一的标准 和规范可以参照，为分院的管理和监督带来困难。

　　03、对社会资本进入医疗市场带来影响

　　尽管政府明确提出支持社会力量与公立医院合作 举办非营利性医疗机构，但是调研发现，出于政治敏感 性以及执行中配套政策不健全等因素考虑，很多公立 医院不愿或不敢与社会力量合作办医。据此分析，如 果公立医院新建分院，可能会挤压社会办医的发展空 间。此外，调研发现，很多新建、改扩建的分院项目采 取PPP的合作模式，由于医疗领域的PPP项目在我国刚刚起步,各利益主体对PPP认识不一，且行业内缺乏统一、规范的合作标准，给分院建设带来挑战的同时，可能为以后社会资本进入医疗市场带来隐患。

　　04、分院的实际运行效果，缺乏有效的监督考评机制

　　调研中，有上级医院负责人表示，开办分院后，院本部需要投入大量的人力、物力资源，牵涉很大的精

　　力，间接地提高了管理成本和运营成本,长期来看会影 响医院自身发展;分院也会因为外来管理方式的“水土不服”而扰乱了原来的发展节奏,反而得不偿失。卫生行政部门也表示对分院的服务质量感到担忧，总院与分院之间人员流动增大，医务人员可能存在交叉使用的现象，医务人员实际的配比能否与服务能力提供、医院级别相匹配，达到规定的标准仍值得商榷。公立医院开办分院实际效果究竟如何，公立医院自身没有系统分析绩效数据，卫生行政部门更是缺乏可行的质量监督考评办法。

　　公立医院开设分院前，应如何做？

　　坚持总体布局 做好统筹规划

　　政府方要充分发挥规划引领作用。根据区域内流行病学和人口结构，科学地编制区域卫生发展规划和医疗机构设置规划，明确各级各类医疗卫生机构的总体布局和功能定位。同时，该规划应该服务于城市总体发展规划和城市空间布局规划。这就要求政府特别是卫生行政部门提高规划编制能力，以满足服务需求和提高医疗卫生服务均等化为目的，而不是简单采取超规模的资本投入战略。

　　上海市的做法值得借鉴，市 委、市政府通过实施“5+3 +1”工程，将三级医院优质医疗资源引入到资源薄弱和人口导入区，实现郊区三级医院全覆盖，在政府统一规划下，上海市医疗资源布局更加均衡,基本建立了完善的医疗服务体系。

　　公立医院自身要做好中长期发展规划，明确总院与各所分院、分院与分院之间战略布局和功能定位，实现总院与各分院之间差异化协同发展。以杭州市第一人民医院集团为例，该集团8家核心成员单位各具特色，如市一医院作为母院，全面发展医教研，城北院区发展老年病特色专科，五云山院区发展疗养特色专科， 吴山院区发展肿瘤专科等等，通过集团内部学科优化整合，实现了集团内部资源优化重组。

　　制定严格的分院开办程序

　　建立完善的监管体系和问责机制

　　首先，由政府牵头，联合卫生行政部门等多个相关职能部门和科研机构制定统一的分院开办程序，建立 明确的规范标准。分院的开办要充分进行必要性分析 和可行性论证，尤其是对于增量项目而言，一定要符合 所在区域的医疗卫生服务体系规划。其次，要加强对政府决策部门行为监管，建立决策集体审议制度，充分发挥社会的监督作用，严格落实问责机制，增加违规成本，防止出现违法决策、专断决策和‘‘拍脑袋”决策的现象，提高分院开办和规划的科学性和合理性。

　　同时， 要加强对医院行为的约束和监督，防止利益集团绑架 或游说政府的现象发生。依靠信息化手段，逐步建立医院经济运行和医疗质量向社会公开发布制度，完善对总院一分院的监管体系。

　　制定合理的分院管理制度

　　防止出现打“擦边球”现象

　　建立合理的管理制度，有利于进一步地规范政府和医院行为。管理制度中应该包括以下内容：一是明确的政府出资责任。避免政府出现“甩包袱”等不作为行为，解除总院和分院之间的合作顾虑。二是明确所办分院的等级、执行的价格政策、收费标准、医保报销比例。原则上新建、兼并、重组分院可以执行同总院 一致的政策，但对兼并、重组分院可以设置一个过渡期。对于托管分院则应坚持在原有政策不变的基础上 开办。三是确定各级各类分院提供适应技术和项目的服务清单，强化适合本级所应提供服务的能力。

　　进一步放开医疗服务市场

　　给予公立医院更多决策自主权

　　国家应该鼓励公立医院重点开办肿瘤、儿科、妇 产、精神、康复等稀缺资源的分院，但是，正因为属于稀 缺资源，总院自身都没有足够的资源满足这些学科发 展的需求。因此，需要放开医疗市场，通过社会力量的 引入，增加稀缺资的拥有量，提高稀缺资源的配置 效率。

　　另外，随着医疗服务市场的进一步放开，公立医院作为独立的经济实体，当拥有更多决策自主权时可以遵循市场经济规律，更加合理地配置医疗资源。笔者 认为，在公平充分的市场竞争环境下，公立医院开办分 院的数量、规模、地点等关键要素都将会是市场最优或次优的选择结果，医疗服务的质量也将在竞争环境下得到保证。