2018年6月14日，国家卫生健康委员会、国家中医药管理局发布了《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》，启动了公立医院章程建设的改革行动。在开始公立医院章程建设之前，我们首先要明白什么是章程，一般情况下章程主要对什么内容进行规范。

　　一、章程主要规范什么

　　章程一般都是由有权力决定组织建立、发展、解散的人或法人决定，体现相关利益人的价值主张，依据特定的程序制定，表现为组织规程和办事规则的法规文书，是一种根本性的规章制度。

　　稳定性是章程的一个特点，在一定时期内稳定地发挥其作用，如须更改或修订，应履行特定的程序与手续；自治性是章程另一个特点，指章程对与组织相关的人或法人有约束性，但是这种约束性基于人或法人自愿接受，不是法律强制。例如《中国共产党章程》只对共产党员有约束力，但是对非共产党不具备约束力。

　　一个组织的章程是组织最根本的组织大法，对组织存在的最关键的问题给出办事规则和程序，是其他规章制度建立的基础。《章程》对组织就像《宪法》对国家一样重要。

　　现代社会存在最多的一类型组织就是公司，《公司法》对《公司章程》建立有非常明确的规定。《公司章程》由全体股东或发起人共同起草，制定，必须采取书面形式，经全体股东同意并在章程上签名，《公司章程》才能生效。

　　《公司章程》必须要载明的内容有：公司名称和住所；公司经营范围;公司设立方式；公司股份总数、每股金额和注册资本：发起人的姓名、名称和认购的股份数；股东的权利和义务；董事会的组成、职权、任期和议事规则；公司法定代表人；监事会的组成、职权、任期和议事规则；公司利润分配办法；公司的解散事由与清算办法；公司的通知和公告办法；股东大会认为需要记载的其他事项。

　　二、公立医院建立章程于法无据

　　公司依据《公司法》登记成立，公司必须有章程也是《公司法》规定，且规定了《公司章程》必须记载的内容。公立医院是事业单位，依据国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》登记成立，没有规定事业单位必须有章程。

　　国家卫生健康委员会、国家中医药管理局发布的《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》，列明了发布文件的依据分别是《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》、《医疗机构管理条例》、《事业单位人事管理条例》及其实施细则、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公司法》。这些法规依据里，《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公司法》有对章程的规定，但不适用于公立医院。《医疗机构管理条例》、《事业单位人事管理条例》及其实施细则适用于公立医院，但是没有对章程的规定。《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》有对医院章程规定的内容，但是文件本身是否可以归集到法律法规的范畴。

　　没有法律明确规定医院与章程之间的关系。《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》也仅仅明确了章程需要载明的主要内容，也规定了“医院要以章程为统领，建立健全内部管理机构、管理制度、议事规则、办事程序等，规范内部治理结构和权力运行规则，提高医院运行效率。” 国家卫生健康委员会、国家中医药管理局发布文件的依据是《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》、《医疗机构管理条例》、《事业单位人事管理条例》及其实施细则、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公司法》。我们可以大胆地推测，参考《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公司法》，依据章程一般的定义建立公立医院的章程应该不会错。

　　三、公立医院如何建立章程

　　根据《公司法》，《公司章程》必须经股东签字认可才能生效，公立医院是事业单位，初始投资由政府投入，公立医院没有股东，公立医院的章程必须有谁来确认才有效。根据《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》的规定，已经在执业的公立医院需要成立章程起草组，经院长办公会讨论并提交党委会审议后，由职工代表大会通过。经举办主体和上级主管部门同意后，以医院名义发布，报送登记管理机关备案。我们从这个简单程序可以看出，公立医院章程主要决定者还是公立医院内部管理者和员工，举办主体和上级主管部门只是同意或者不同意。由于举办主体和上级主管部门专业性有限，公立医院有没有自我革命的勇气，因此未来的章程可能不容易实现改革的预期目标。

　　章程必须对哪些事项作出规范，《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》也给出了一些明确的规定。但是笔者认为如果严格按照《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》的规定制定章程，由于涉及医院管理方方面面，将会是一本厚厚的公立医院管理制度汇编。因此，必须从改革的指导思想和基本原则出发，重新考虑公立医院章程包括哪些内容。

　　我们可以简单概括一下《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》公立医院建立章程的指导思想和基本原则。1、明确政府作为出资人的举办和监督职责；2、明确公立医院作为事业单位的自主运营管理权限；3、充分发挥公立医院党委的领导作用。

　　我们还可以从《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》出发，梳理本次公立医院建立章程的改革目标。1、落实党委和政府对公立医院的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。2、政府主导与发挥市场机制作用相结合。3、坚持政事分开、管办分开。4、实行所有权与经营权分离。5、从直接管理公立医院转为行业管理。6、政府行使公立医院举办权、发展权、重大事项决策权、资产收益权等，审议公立医院章程、发展规划、重大项目实施、收支预算等。7、公立医院要依法依规进行经营管理和提供医疗服务，行使内部人事管理、机构设置、中层干部聘任、人员招聘和人才引进、内部绩效考核与薪酬分配、年度预算执行等经营管理自主权。

　　以上两份文件中的重点内容作为章程的基本要求必须在章程中体现外，我们还需要考虑，公立医院作为一家自主运营的事业单位，还有哪些内容需要在章程中明确。《公司章程》将是我们最好的参照标准。以下内容可能是必须在章程中重点落实：

　　1、公立医院的基本情况必须在章程中载明。医院的基本情况具体有医院的举办主体、登记名称、简称、英文译名等，医院的地址；医院性质（包括所有制形式和经营目的）、办医宗旨、功能定位、办医方向等。

　　2、基本的权利与义务。医院章程里必须有举办主体的权力和义务，举办主体的权力与义务通过什么形式实现，举办主体与医院的权力与义务划分界限在哪里。对医院发展起决定性的利益主体有哪些，对医院的诉求是什么，他们的权力和义务是什么。

　　3、如何有效隔离举办主体等利益相关者与医院之间直接的联系。《公司法》通过建立董事会规范股东与公司之间的关系，股东通过董事会影响公司的经营与运作，以实现股东目标。公立医院也有必要建立董事会，通过董事会运作机制有效隔离举办者等利益相关主体直接对医院的指挥管理，实现公立医院的所有权与经营权的分离。

　　4、章程中必须载明董事会的运行机制。董事会是公立医院独立自主经营的基础，没有有效运行的董事会，就没有能够真正独立自主经营的公立医院。章程中必须明确董事会的权力和义务、董事会的议事规则；董事的权力和义务、董事的任职资格、董事的选拔机制等内容。

　　5、重大决策程序。在过去，公立医院有重大决策事项必须上报主管单位或者举办单位，经过批准后才可以执行。在董事会建立后，董事会是公立医院最高决策机构，重大决策董事会负责决策。举办单位、主管部门通过董事会决策表达自身的决策意志，

　　6、院长及其他高层管理者的选拔和任命。章程中必须明确院长及其他高层管理者的选拔机制，明确董事会选拔院长和其他高层管理者的决策权。

　　7、章程中也要明确， 党委如何在医院的经营管理中发挥政治、思想和组织领导作用。党委主要在这把方向、管大局、保落实三个方面发挥作用，公立医院章程作为医院基本大法，必须要从制度上落实党委领导下的院长负责制。

　　四、公立医院章程如何执行

　　现在实行依法治国，公立医院的法人地位由《事业单位登记管理暂行条例》确定，但是没有法律规定公立医院章程的法律地位及执法依据。公立医院章程没有法律保证，很难得到公立医院举办者及其他利益相关团体的尊重和执行，因此尽快立法是保证公立医院章程落实的基本条件。建立现代医院管理制度，是党中央、国务院医疗改革的大政方针，尽管改革先行，立法滞后，但是各相关单位要从大局出发，支持公立医院章程的建立和落实。公立医院举办者是各级政府，支持落实党中央、国务院的改革政策落实应该没有问题。公立医院自身也不能等靠，尽快组织章程起草组，起草章程后上报审批，通过后交登记机构备案，尽快让章程发挥作用，成为独立自主经营的事业单位。