《互联网广告管理暂行办法》将于2016年9月1日正式实施，该办法除了将付费搜索、广告联盟等互联网下新型商业模式纳入广告监管机制的范畴，同时也保留了广告法针对不同领域进行广告内容类型化规制的模式，将医药保健领域的七类广告内容规定为必须经过审查机关进行前置审查方可发布。这七类广告涉及到生命、健康等特殊的公众利益，对其作出较为严格的规制，有其正当性，同时也对目前互联网付费搜索等商业生态产生了根本性的影响。要将《互联网广告管理暂行办法》的规定落到实处，促进互联网广告的有序、良性发展，满足消费者获取商业信息的需求，发挥互联网消除信息不对等的优势功能，尚需要建立更加细致的适用规则、配套政策和创新机制。本文以医疗广告为例，对互联网+背景下广告前置审批制度存在问题和完善方案进行讨论。

　　一现有前置审批制度的问题与挑战

　　1. 制度现状

　　在医疗广告领域，现行的相关部门规章为工商行政管理总局和卫生部于2006年共同决定修改并发布的《医疗广告管理办法》。针对医疗广告的内容，《医疗广告管理办法》既在第6条规定了“正面清单”，也在第7条规定了“负面清单”，即通常所谓“八准”、“八不准”。

　　关于审批机关的设定，权限限于省一级机关，《医疗广告管理办法》第8条规定，“医疗机构发布医疗广告，应当向其所在地省级卫生行政部门申请，……中医、中西医结合、民族医医疗机构发布医疗广告，应当向其所在地省级中医药管理部门申请。”

　　2. 存在问题

　　目前医疗广告前置审批制度，要适应互联网+产业的发展，尚存在一些问题和挑战。

　　（1）当前监管规定过时落后，与法律和配套规章不衔接

　　随着《广告法》的修改和《互联网广告管理暂行办法》的制定，十年前制定的《医疗广告管理办法》已经不能适应时代和产业发展的需求。2015年，为贯彻实施新《广告法》，国家工商总局拟对《医疗广告管理办法》等进行修订，并向社会公开征求意见，但截至目前，现行有效的规定仍为旧的审查规定，这就导致了相关监管规定及细则相对过时落后，无法与新修改的法律和配套规章相匹配的问题。

　　（2）海量互联网广告导致审查机关行政压力过大

　　目前医疗广告的审查多由省级行政机关进行，然而当前卫生系统全国只有70多人审查广告，并且是人工审理，这种行政手段几乎没有考虑网络广告的庞大数量以及其随时更新的特性，正因如此，尽管规章中要求20个工作日审批完毕，但实际上极少申请人能在20日之内获得审批。面对海量的互联网广告，省级行政资源的有限性已经开始凸显，过多的广告审核数量必然会导致审查机关行政资源紧缺、审查压力过大的情况，同时也会使得审查周期延长。

　　（3）实践中无法通过广告审查

　　调研结果表明，目前全国各地提交前置广告审批申请并获得批准的不足1%，全国范围的医疗机构在办理广审表当中，收到的答复情况有：

　　A.    审查机关回复无需审批

　　B.     审查部门拒绝批准或自行设定审查标准

　　C.     审查部门无针对付费搜索的对应审批样本

　　二对互联网+背景下广告前置审批制度的完善建议

　　鉴于互联网环境下医疗广告具有的全新特征，对于法律监管的体系、机制、手段都提出了根本性的挑战，现有法律法规、部门规章监管框架和传统的监管手段已经很难满足互联网医疗广告海量审查的需求。因此，结合互联网医疗广告的特征，在借鉴其他新兴领域监管的创新模式和趋势的基础上，本文对于互联网医疗广告监管体系提出初步的对策建议，以期为政策制定者和执行者提供参考。

　　设立智能审批系统，应对海量审批需求

　　互联网医疗广告因其庞大数量和动态更新的特征，对于政府相关部门的前置审批提出了颠覆性的需求，使用传统的审批手段和程序，已经无法满足互联网医药广告的需求。如果生硬照搬传统的审批办法，势必将扼杀互联网医疗广告的发展活力，目前互联网医疗广告获批不足1%的现状已经使得审批困局初现端倪。

　　因此，传统审批手段亟待创新，本文建议采用“以网治网”的“互联网+”监管思路，在监管过程中充分利用技术手段，建设智能审批系统，通过技术过滤与人工审查相结合的审批模式，大幅度提高审批效率，缩短审批时限，以应对海量申请和即时更新的新型监管需求。

　　（1）系统框架

　　智能审批系统总体上可以包含技术过滤与人工复核两大步骤，从而针对批量问题和个性问题区分对待，提高审批效率。对于具有共性的大批量广告内容，可以首先使用设置关键词等技术手段进行技术过滤。经过批量审批后可能存在个性问题的广告内容，再由人工审核进行进一步把关。此种模式一方面可以克服传统审核方式受到审查人员规模限制的瓶颈，大大提高审查效率，另一方面，也可以通过技术手段减少人工审查可能的错误和纰漏，提高审查质量。

　　（2）技术过滤

　　智能审批系统的建设需要专业的技术支持和丰富的数据储备作为支撑性基础。监管部门在建设过程中，可以充分参考和利用行业内长期积累的现有资源，包括参考行业内主要互联网公司的审核实践与经验，由公司向监管部门开放内部审核系统的接口，提供数据交换和技术设计方面的支持。监管部门可以在此基础之上，整合行业经验和多方资源，在关键词筛选和技术细节等方面作出持续开发和改进，逐步建设成具有全面性、开放性、动态性的适应互联网+时代的新型智能审批系统。

　　（3）人工复核

　　针对技术系统初步过滤之后的结果，可以由人工进行进一步的复核和批准，这可以确保技术系统无法准确识别的具有特殊问题的广告内容得到更为准确的判断和审查。由于前置的技术过滤系统，使得到达人工审核阶段的申请数量将有实质性的减少，可以相当程度上缓解目前相关监管部门人手不足的现状。在人工审核的过程中，还可以通过打破现有的级别、地域管辖限制，统一在系统中调度分配审批内容，充分调动冗余资源，提高人工审核的效率。

　　2.  建立负面清单制度，过滤违法广告内容

　　在我国行政体制改革转变政府职能和简政放权的大趋势下，负面清单管理模式逐渐得到更加广泛的认可，这种模式有利于规范政府监管责任，明确政府监管范围，并保证市场和企业在经济生活中保持活力和创造力，这在互联网监管领域显得尤为重要。

　　因而，在互联网医疗广告这一新型的医药广告领域，本文建议监管部门采取更加慎重和稳健的态度，充分考虑行业生态，参考业内现有实践，借助先进技术手段，尽快重新启动《医疗广告管理办法》修订，建立负面清单为主的过滤模式，逐步减少并消除正面清单管理的方式，并在实践中不断修正和完善关键词等负面清单考虑要素，将对行业发展活力的影响降到最低。

　　3.      打破审批级别限制，整合审批人员资源

　　传统医疗广告的审批机制中，要求由省级主管机关对广告内容进行审核，在互联网医疗广告领域，这一审批机制面临着人员严重紧缺的困境，远远无法满足互联网医疗广告审批的海量需求。与之形成对照的是，在医疗机构资质审批等领域，实践中审批权限已经下放到县市一级，由县市一级的相关部门进行审批即可。因此，目前的医疗资质审批和广告内容审批出现了“县市审资质、省里审内容”的倒挂现象。本文建议，在互联网医疗广告审批领域，完全可以借鉴医疗资质审批权限的设置，将省级审批的权限下放到县市一级，充分调动、整合现有的审批人员和资源，以缓解互联网医疗广告审批难的困局。

　　在审批制度和程序的构建过程中，可以通过强化统一实体标准来应对下放审批权限可能带来的审批口径不一致问题。如前所述，前置的技术过滤系统可以起到初步的统一口径效果，人工复核过程中，同样应当要求审核人员在统一使用的系统中对于不予审批理由作出简要说明，可以通过提供模板进行勾选等技术上的处理方式提高处理效率，减少审批过程中的恣意行使权力情形。

　　此外，统一的审核系统还为打破审核人员的地域限制提供了可能性。互联网医疗广告的特征之一就是不受地域性的限制，审核系统可以通过随机派件等方式探索打破地域管辖权的可行方式，实现充分整合和调动冗余审批人员资源的效果，进一步提高审批效率。

　　4.      加强部门协调机制，统一执法标准口径

　　由于互联网医疗广告的审批主要由卫生行政部门来进行，而违反审批制度的执法权又是由工商行政管理部门行使，因此，实践中多个部门之间的协调机制就尤为重要。

　　目前，由于互联网医疗广告尚未出台具体管理办法、审批部门人手不足等多方面的原因，互联网医疗广告的审批实践基本处于停滞状态。但是，工商部门的执法却对广告主、广告发布者、搜索引擎等从业者提出了较高的要求，出现了进行行政查处的情况。因此，一方面应当加快《医疗广告管理办法》的修订，并专门针对互联网医疗广告出台具有针对性的细则，解决监管政策空白的现状，并推动制定更高层次的法律法规，以协调不同部门之间的审批和执法标准。另一方面，应当加强现有各部门之间的信息沟通和共享，建设审批和执法信息共享和公开机制，促进前置审批和后续执法之间的标准统一和有效衔接，防止由于部门之间采用口径不统一而导致广告发布相关主体的行为无所适从，从而阻碍了行业的良性健康发展。

　　5.      强化行业组织作用，发挥支持协助功能

　　审批资源严重不足是目前互联网医疗广告审批中最为突出和紧迫的问题，因此，如果能够强化医疗行业协会等行业组织的作用，充分发挥其在专业性和实践性方面的专长，借助其强大的专业人员储备，作为政府部门审批和监管的支持性和协助性资源，必将起到事半功倍的效果。

　　具体而言，行业协会可以在接受处理投诉、提供专业咨询、协助实地考察等方面为监管部门提供支持和协助工作。行业协会可以设立专门的机构，接受公众对于互联网医药广告存在违法或者不良信息的投诉，对投诉进行初步处理，必要的时候转交监管部门作出进一步的处理，协助实现公众监督、行业监督和官方监督相结合的多层次监管方式。在互联网医疗广告监管中出现的具体疑难问题，行业协会可以组织专家团队以多种形式给出专业咨询意见，为监管和执法实践提供参考。由于行业协会的成员覆盖区域广泛，在存在进行实地考察和调研的必要时，协会及其成员可以提供各方面的协助和支持工作。

　　6.      推动省市试点先行，推广实践成功经验

　　互联网医疗广告监管作为“互联网+”时代监管体制的一部分，面临着众多的挑战和难题，制度建构的过程需要“摸着石头过河”，在不断的实验和试错过程中进行自我完善，以最大程度实现监管目标，同时将对行业的负面影响降到最低。因此，与其一开始就致力于推动一个大而全的统一系统，不如选取具体的省市作为试点，更有针对性地开展实验性的实践，并及时总结实践中的经验教训，逐步将成功的经验推广到更大的范围，以务实、谨慎、稳健的态度，确保政策制定和执行的可行性和可持续性。