刚刚胜利闭幕的十九大会议报告中指出：“实施健康中国战略，要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的卫生服务体系，健全现代医院管理制度。支持社会办医，发展健康产业” 。紧接着，2017年10月25日，中共中央和国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，全面深刻阐述了“健康中国”战略的计划和部署。

　　“健康中国”的战略中提出的“支持社会办医，发展健康产业”的指引，再一次在资本市场上引起热烈反响，这无疑给医疗行业的社会化和市场化指引了明路，给予医疗行业更为广阔的发展空间。

　　但是，在社会资本投资医疗市场的过程中，各路资本和医疗企业的创建者也遇到了重重困难。

　　首先，医疗机构承担着国计民生的社会责任，大多数的医疗机构属于非营利性医疗机构。受制于政策的限制，非营利性医疗机构无法直接上市。因此在资本市场中陆续涌现出一些独特创新的业务模式，如弘和仁爱医疗医院管理服务平台模式以及凤凰医疗以供应链为主的业务模式。然而，随着改革的深入，非营利性医疗机构如何改制成为营利性医疗机构已经成为业界的关注重点。

　　其次，医疗机构创立前期的投入较大，短时间内也较难实现盈利。有时，医疗机构在与社会资本的合作中，社会资本会提出短期及长期的资本回报要求，例如：对赌安排，这样的安排很有可能在财务指标上给医疗机构带来负面的利润影响，严重的情况下可能使得医疗机构无法满足上市的业绩要求。如何突破这样的僵局，实现社会资本和医疗机构双赢的局面，需要更有效的谈判及前瞻性的思考。

　　另外，由于政策的限制，目前医疗机构在外商投资产业目录中属于限制类行业，外资持有的比例在各地都有不同的比例要求。持股比例的限制，使得上市医疗行业无法达到上市利益最大化，对于股东和投资人都可能是潜在的不利。在最近的境外资本运作中，有中国的医疗机构成功的通过VIE的架构在上市公司层面合并相关受限制股权，实现了股东市值的最大化，这样的创新模式，为更多的医疗机构提供深度参考和借鉴。

　　我们相信，随着越来越多优秀的医疗企业不断蓬勃发展，最终将形成社会资本和医疗产业结合的良性循环模式，促进医疗机构的市场化、现代化和科技化发展，共同迈入“健康中国”新时代。

　　一、 企办医院改革的路径选择及法律考量

　　今年7月28日，国务院国资委、总编办、卫计委等6部委出台了《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》（国资发改革[2017]（134）号）（“《企办医疗机构改革指导意见》”），确定于2018年年底前基本完成本轮国有企业办医疗机构集中管理、改制或移交工作基本完成的时点。

　　本文意在以《企办医疗机构改革指导意见》为基础，结合已有的公立医疗机构改革实践经验，对国有企业办医疗机构的改革的主要模式和相关法律考量进行分析，供国有企业、医疗机构和广大投资者讨论参考。

　　一、路径选择之一般性考量

　　无论是国有企业、国有企业办医疗机构或其他投资者，在选择国有企业办医疗机构改革的路径是应当重点关注以下问题：

　　（一）   医疗机构融资问题

　　国有企业办医疗机构改革中的重要问题是“钱从哪里来”，只有获得了足够的资金支持，才能推动医疗机构进行改革并使改革后的医疗机构正常运营，取得改革者期望的效果。

　　目前推动的国有企业办医疗机构改革在很大程度上就是要解决医疗机构融资问题。例如在移交地方政府管理的模式下，由地方政府财政对医疗机构提供资金支持；在重组改制的模式下，通过在股权层面直接引入社会资本的出资以及后续上市等方式而获得融资；在托管模式下，也可以通过可偿还的投资安排，由托管方为医疗机构的发展提供资金支持等。

　　（二）   医疗机构产权制度改革

　　国有企业办医疗机构通常是国有企业以国有资产出资设立，医疗机构的所有权和经营权均归属于国有企业。从本质上讲，国有企业办医疗机构改革即是对医疗机构产权制度的改革。按所有权和经营权是否同时转移，大致可以分为以下几类：

　　所有权和经营权均发生变更：主要代表为重组改制、移交地方管理等模式。

　　所有权不发生变更，仅经营权发生变更：以托管经营模式为代表。

　　所有权与经营权均不发生变更：以供应链模式、特许经营模式等为代表。

　　在初步确定医疗机构产权变更情况的基础上，国有企业可以选择适宜的改革路径，投资者亦可根据国有企业初步确定的产权变更情况提供和探讨适宜的改革模式。

　　（三）   医疗机构性质是否发生变更

　　国有企业办医疗机构是国有企业为内部职工医疗需求而建立的医疗机构，不以追求经济利益为目的，多为非营利性医疗机构。

　　二、重组改制

　　重组改制是国有企业办医疗机构以及其他公立医院改革中最为彻底的模式，主要表现为公司制改造/股份制改革。在这一模式下，国有企业办医疗机构的举办人将发生变更，由原国有企业变更为其他投资人或国有企业与投资人合资的法人主体。在重组改制的模式下，国有企业办医疗机构的所有权和经营权均发生变更，重组改制的具体方式根据所有权和经营权变更程度的不同而存在多样性。实例如金陵药业股份有限公司受让南京鼓楼医院集团仪征医院有限公司（前身为仪征化纤公司职工医院）股权以及中国石油集团中心医院改制等。

　　（一）   法律考量

　　在这一种模式下，通常是由作为该医疗机构举办人的国有企业制定改制方案，也存在其他投资人的，投资人也将参与改制方案的制定，涉及国有资产的应当进场交易。

　　在参与重组改制的过程中，投资者需要重点关注以下法律问题：

　　1. 基本流程

　　因重组改制涉及医疗机构法律形式和国有资产产权的变更，流程较为复杂，国有企业及企办医疗机构应当根据国有资产监管相关规定，理顺重组改制的基本流程，规范进行财务处理，防止国有资产流失。此外，混合所有制改革还需依法依规取得各项批准或审批，主要涉及国有企业内部批准、职工代表大会或职工大会审议通过、国有资产监管部门和卫生主管部门的审批等。

　　结合市场重组改制实践，重组改制通常涉及可行性评估、成立改制工作组、改制预案和初审、清产核资和资产审计、资产核销、资产评估、制定改制方案、职工大会、方案实施等多项程序。国有企业可根据医疗机构的实际情况引入中介机构协助办理相关程序。

　　2. 人员安置问题

　　人员安置是重组改制下的重点问题，直接影响职工的根本利益，关系到重组改制方案能否经职工代表大会或职工大会审议通过并顺利实施。《企办医疗机构改革指导意见》明确要求“重组改制要充分听取拟重组改制医疗机构职工意见，职工安置方案应经职工代表大会或职工大会审议通过”。

　　在目前的市场实践中，重组改制方案中通常采用分流安置的职工安置方案，即区分留在国有企业、变更为改制后医疗机构员工、退养、解除劳动关系等情形做出区别性安排。例如为留在企业的员工继续参加社会保险、对满足情形的人员实行内部退养、对解除劳动合同的职工进行经济补偿等内容。应当注意的是，某些国有企业办医疗机构的职工中还存在已经退休的人员，在设计职工安置方案时还应当对已退休人员的退休金、社会保险的承担进行约定。职工安置方案中应当妥善解决员工身份转换、订立新劳动合同、解除劳动关系、移转员工组织关系、工龄计算、员工薪酬福利、经济补偿等问题。

　　3. 股权结构设置

　　结合上一轮公立医院改制经验，重组改制通常表现为对医疗机构进行股份制改造，设立有限责任公司。改制后设立有限责任公司的，应由国有企业和投资人等各方协商确定改制后医疗机构的具体出资形式、股权安排、经营性质、公司治理结构等。具体而言，国有企业办公立医院改制可以考虑引入社会资本或员工持股；涉及员工人数较多的，可以设置员工持股平台等方式进行变通安排。重组改制可以根据各方的参与程序，确定采用国有资本控股、国有资本参股或由社会资本全资控股的股权结构。

　　4. 现代医院治理结构

　　一方面，国有企业办医疗机构在重组改制后，应当建立起法人治理结构，通过依法制定的公司章程建立股东会、董事会和监事等内部治理机构，明确各方的责、权、利，建立健全监督、决策和制衡机制，充分发挥董事会决策、监事会监督、经理层经营管理作用，实现规范的公司治理。有效发挥职业经理人对于医疗机构的经营管理权。

　　另一方面，改制后医疗机构还应当逐步实现“去行政化”，逐步取消医疗机构改革前人事制度中的行政级别，按照公平、公开、择优的原则确定管理层人选，按照市场化原则确定薪酬，优化管理机构，推行包括干部人事制度的改革、院长职业化改革、岗位聘用制度改革以及与之配套的绩效工资制度改革等各项改革。

　　（未完待续）